Autor: Jakub Kufčák (Institut mezinárodních studií FSV UK)

STILLER, Sabina. Ideational Leadership in German Welfare State Reform: How Politicians and Policy Ideas Transform Resilient Institutions. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010. 256 str.

8246220587_5c46368429_c

Kniha Sabiny Stiller představuje novátorský přístup ke studiu sociálního státu na příkladu strukturálních reforem německého sociálního státu po roce 1989. Autorka přistupuje k tématu na základě kombinace literatury zdůrazňující roli idejí v sociálních vědách a literatury tematizující roli vedení (leadership) s cílem vysvětlit transformaci a překonání odporu zakotvených institucí sociálního státu. Z této literatury však formuje vlastní teoretickou metodu a koncept „ideational leadership.“ Autorka si tak klade hypotézu, že právě tento její koncept dokáže lépe vysvětlit strukturální posuny v konstrukci německého sociálního státu po roce 1989 než další přístupy založené na historickém institucionalismu (historical institutionalism) nebo teorie režimu blahobytu (welfare regime theory). Sabina Stiller tak v podstatě osvětluje změny, díky kterým se německý sociální stát založený na principech ještě z Bismarckovy doby transformoval do nynější hybridní podoby.

Právě na tuto novátorskou teoretickou metodu může mířit počáteční výtka. Autorka předkládá vysvětlení strukturální změny na relativně specifickém příkladu německého sociálního státu, který je ve své podstatě pouze jednou z variant mezi liberálním, sociálně-demokratickým a konzervativním idealtypem sociálního státu podle Gøsta Esping-Andersena. Sabina Stiller si tak vyhrazuje pouze vysvětlení německého příkladu, přičemž tuto svou metodu nefalsifikuje ani nepředkládá falsifikátory pro výzkum ostatních typů sociálního státu. Přesto Stiller očekává obecné uplatnění svého konceptu ideational leadership i u výzkumu ostatních typů sociálního státu.

Samotný autorčin koncept ideational leadership (IL) založený na analýze chování a role agenta při zavádění strukturálních reforem neguje nedostatky jak přístupu zaměřujícího se pouze na roli idejí, který v plné míře nezohledňuje kauzalitu procesu schvalování reforem a roli agenta, tak i přístupů vycházejících z konceptů vedení (leadership concepts), které nespecifikují, jak političtí vůdcové docilují změn politik a proč jich chtějí dosáhnout.[1] Přesto sama autorka konstatuje, že koncept IL a z něho plynoucí strategie je pouze jednou z dalších možných pro překonání odporu proti reformám. Těmi dalšími je strategie ústupků (quid pro quo, concession-making) a strategie vymanévrování oponentů reforem.[2]

Koncept IL je ve zkratce možno charakterizovat jako analýzu použité strategie vycházející z použití idejí (ideational) klíčovými aktéry s cílem dosáhnout změny i přes odpor proti reformě (leadership). Samotný kauzální mechanismus spojující IL se strukturálními reformami se skládá ze dvou aspektů ideového charakteru a dvou aspektů, které jsou interest-related (zájmové). Společně pak fungují jako prerekvizity pro možnost strukturální reformy. Prvním je selhání určité politiky nebo ztráta její efektivity, která stimuluje hledání alternativ a v důsledku i nových stavebních principů těchto politik. Druhým aspektem je posilování reflexe o přiměřenosti a nezbytnosti reformy jako prostředku inovace, což v důsledku snižuje switching costs (náklady na změnu) a pomáhá k redefinici principů staré politiky. Třetím aspektem je konfrontování oponentů reformy s fakty o nutnosti reformy a o nutnosti změnit své stanovisko vzhledem ke svým zájmům, což dále snižuje switching costs (náklady na změnu). Čtvrtým kauzálním mechanismem je tvoření konsensu založeném na policy-seeking (politických) a nikoliv power-seeking (mocenských) motivech.[3]

Na těchto kauzálních základech Stiller staví koncept IL jako kombinaci komunikačních prostředků a chování politických vůdců snažících se o strukturální reformu. Lídři tak skrze (1) odhalování nedostatků statutu quo přikročí k (2) legitimizování nové politiky a (3) zarámování postojů oponentů reformy jako problematických s cílem vytvořit (4) širší politický konsensus na podporu určité reformy.[4] Celý teoretický a metodologický přístup však nakonec spočívá na předpokladu, že oponenti reforem jsou lépe ovlivnitelní skrze politického vůdce argumentujícího na základě substance samotné reformy a nikoliv skrze pozice síly a autority, což může být předpoklad závislý na mnoha dalších, i státně či institucionálně specifických, proměnných.

Sabina Stiller pomocí tohoto přístupu analyzuje širokou paletu zdrojů počínaje interview s odborníky na danou problematiku, přes vyjádření v mediích až po oficiální dokumenty a sleduje roli klíčových ministrů při reformách zdravotnictví, důchodového systému a reformě pracovního trhu a podpory v nezaměstnanosti s cílem určit, do jaké míry je tato role konformní k principům IL. První case study je analýza role ministra zdravotnictví Seehofera při reformě tohoto sektoru v roce 1992, která je vyhodnocena jako příklad IL a znovu v roce 1997, kdy už samotná reforma není podle Sabiny Stiller jednoznačně strukturální a role ministra nespadá do konceptu IL.[5]

Druhá a třetí case study spadají do období vlády rudo-zelené koalice. Konkrétně jde o Riesterovu reformu penzijního systému v roce 2001 a reformu systému podpory v nezaměstnanosti v roce 2003-2004 pod vedením ministra Clementa. Obě reformy představují strukturální změnu v německém sociálním státu. Riestrova reforma penzí zavádí tzv. druhý a třetí pilíř penzí a samotná role ministra do velké míry odpovídá konceptu IL, nicméně stejně významnou roli při úspěchu schvalování reformy sehrála i ochota Riestera učinit ústupky odpůrcům reformy.[6] Podobně reforma, Hartz IV, která sloučila do té doby dvou-pilířový systém do systému jednoho, značí znatelný posun od předchozích principů a posílení aktivní podpory v nezaměstnanosti. Role ministra Clementa v rámci IL je sice znatelná, přesto by sama o sobě k úspěchu reformy nestačila – opět přišla na řadu politika ústupků.[7] Obě reformy ovšem přispěly k pozměnění základních principů sociálního státu a odklonu od Bicmarckovských principů sociálního státu (status maintenance).[8]

Sabina Stiller v závěru knihy hodnotí roli IL lídrů jako zásadní pro strukturální reformy německého sociálního státu, nicméně se ukázalo, že pro úspěch schválení reforem nastartovaných inovativními politiky nestačilo ve dvou případech pouhé naplňování konceptu IL, ale bylo nutné vyslyšet kritiku zásadních aktérů s právem veta.[9] Otázkou tak zůstává, nakolik je vysvětlující síla konceptu IL skutečně obecným mechanismem a nakolik se jedná o specifický set faktorů, který vysvětluje inovativní reformy německého sociálního státu v případu ministrů Seehofera, Riestra a Clementa. Přičemž případ posledního z nich navíc napovídá, že ministr sám nemusí být duchovním otcem reformní myšlenky.

 


[1] Sabina Stiller. Ideational Leadership…, str. 43.

[2] Ibid., 19.

[3] Ibid., 35.

[4] Ibid., 39.

[5] Ibid., 109.

[6] Ibid., 144.

[7] Ibid., 178.

[8] Ibid., 190.

[9] Ibid., 181.

 

Titulní foto