Hallerberg, Mark. Fiscal Governance in Europe. 1st paperback ed. Cambridge Studies in Comparative Politics. New York: Cambridge University Press, 2010, 230 s., ISBN 978-0- 521-13826-0,

Autor: Tomáš Juhás (IMS FSV UK)

 Fiškálna politika je v ostatnom období neoddeliteľnou súčasťou verejného diskurzu o kríze. Práve nezodpovedná fiškálna politika, spolu s ďalšími chybnými krokmi v súvisiacich oblastiach, je všeobecne uznávaná za hlavnú príčinu súčasných problémov s neudržateľnými štátnymi dlhmi, vysoko presahujúcimi magickú maastrichtskú hranicu 60% HDP. Knižná publikácia k tejto téme je preto vítaná zvlášť v súčasnom období.

Hoci je pravdou, že publikácia, ktorej recenzia je predkladaná, bola vydaná v roku 2010 a teda jej zostavovanie zapadá do obdobia pred tým, ako vypukli najvážnejšie problémy v južných krajinách eurozóny, bolo by príliš odvážne hneď ju odpísať ako neaktuálnu a takpovediac „morálne zastaranú“. Fakt, že vyšla v cambridgeskom vydavateľstve a zostavila ju trojica vysokokvalifikovaných autorov, predznamenáva jej nadčasovosť a teda prínosnosť aj vo svete so značne krízou ovplyvneným pohľadom na ekonomiku a fiškálnu politiku.

Mark Hallerberg sa podľa informácie v záhlaví venuje politickej ekonómii na Hertie School of Governance, kde pôsobí ako profesor. V miulosti tiež pôsobil na viacerých akademických pozíciách v Spojených štátoch, ale napríklad aj v Nemecku a bol poradcom inštitúcií ako Medzinárodný menový fond, Svetová banka, OECD, či ECB. Z ECB pochádza profesne druhý z trojice, Rolf Rainer Strauch, ktorý časť svojej kariéry strávil tiež v nemeckej Bundesbanke a venuje sa primárne ekonomickej integrácii v Európe. Jurgen von Hagen je profesor ekonómie bonnskej univerzity a v minulosti pôsobil na rôznych pracoviskách v Európe i v zámorí a radil významným medzinárodným organizáciám i viacerým európskym vládam.

Publikácia rozvíja teoretický rámec fiškálnych politík. Prichádza s klasifikáciou druhov fiškálneho vládnutia (governance) a následne jednotlivé druhy prepája s rôznymi druhmi politických systémov za účelom identifikácie optimálneho nastavenia fiškálneho vládnutia pre jednotlivé politické rámce. V empirickej časti následne na základe daného rámca analyzuje politicko-fiškálnu realitu v EÚ pred východným rozšírením a na záver autori ponúkajú rozšírenie na krajiny stredovýchodnej Európy a na únijnú úroveň, keďže kniha sa dominantne venuje fiškálnej správe (governance) na národnej úrovni. Kniha nie je explicitne zameraná, avšak na základe vydavateľstva, zvoleného jazyka a prepracovanej metodológie možno jej využitie vidieť najmä v akademickom prostredí, prípadne v odbornej sfére najmä ekonomického zamerania.

Z hľadiska štruktúry sa kniha delí na úvod, šesť kapitol číslovaných 2-7 a záver. Na konci je radená bibliografia a vecný register. Text je logicky členený na menšie celky, hoci tieto už nie sú číslované. Súčasťou textu sú tiež poznámky pod čiarou, ktoré hlavný text vhodne dopĺňajú. Vzhľadom na ekonomickú povahu knihy obsahuje jadro práce množstvo rovníc, tabuliek a grafov, ktoré sú zväčša prehľadné a taktiež text vhodne dopĺňajú. Niektoré z tabuliek však vzhľadom na rozsah údajov pokrývajú niekoľko strán a v takých prípadoch je navigácia v nich pomerne problematická. Je to však cena za vysokú komplexnosť spracovania problematiky a preto to nemožno vnímať ako chybu. Kladne tiež možno hodnotiť fakt, že autori v samom závere naznačujú ďalšie smery, akými by sa mal výskum v odbore ďalej uberať.

Napriek tomu, že sa jedná o akademickú publikáciu, autori sa úplne nevyhýbajú ani politickým „návrhom”. Robia tak však poctivo a rozdiel medzi odborným textom a akousi „policy” (ekvivalentné slovo „politickou” v tomto kontexte vyznieva nepatrične) argumentáciou je jasne viditeľný. Navyše, takéto vsuvky sú minimálne, autori sa skôr snažia obohatiť politické diskusie, rovnako ako sa snažia prispieť k teoretickej debate v danej oblasti výskumu. Svoj politický návrh tiež autori zasadzujú do teoretického a empirického rámca a podrobujú rovnakej analýze ako empirické dáta.

V rámci spomínaného teoretického rámca autori začínajú s pripomenutím už dávnejšie rozpracovaného problému „common pool” verejných financií. Tento model popisuje problém, ktorý je vlastný fiškálnej politike – a síce že do štátnej kasy prispieva veľa ľudí (zdanenie príjmov, spotreby apod., čím vyšší príjem, tým vyšší príspevok do štátnej kasy), o jej míňaní rozhoduje malá skupina (obvykle vláda) a z výsledkov jej míňania (obvykle rôznych verejných služieb) najviac profituje relatívne veľká skupina potenciálnych voličov, ktorý obvykle do kasy ale prispievajú menej alebo vôbec (nízkopríjmové skupiny, sociálne prípady apod.). Ako riešiť daný problém je dlhodobo otázkou výskumu. Autori sa zameriavajú v tejto súvislosti na inštitucionálne nastavenie fiškálneho vládnutia v štáte. Ponúkajú tri druhy – model „delegácie”, o model „kontraktov” a potom tzv. „lénny” model. Prvé dva autori považujú za efektívne, vedúce k uspokojivým fiškálnym výsledkom, tretí považujú za neefektívny, vedúci k neuspokojivým výsledkom. Prvý model sa vyznačuje silnými rozpočtovými kompetenciami ministra financií (prípadne premiéra), ktorý určuje záväzné rozpočtové pravidlá a je tak zárukou zodpovedného míňania a udržateľnosti rozpočtov. Model „kontraktov” nahrádza dominantné postavenie ministra financií dohodou rezortných ministrov a ďalších aktérov na dlhodobejšom (viacročnom) rozpočtovom rámci, ktorý je následne považovaný za záväzný. „Lénny” model predpokladá v podstate na sebe nezávislé rozpočtové kapitoly jednotlivých rezortov a výsledný štátny rozpočet je v tomto modeli len jednoduchým súčtom týchto kapitol. Nie je nutné dodávať, že pri takomto usporiadaní dochádza štrukturálne k nezodpovednému zostavovaniu rozpočtov jednotlivých rezortov, keďže neexistuje efektívna kontrola, či správa rozpočtu ako celku a jeho udržateľnosti. Vyššie načrtnutý rámec je predmetom úvodu a kapitoly číslo 2.

Autori sa následne pokúšajú prepojiť jednotlivé modely s politicko-straníckym usporiadaním štátov s cieľom identifikovať, ktorý z dvoch želateľných modelov (delegácia a kontrakty) je vhodný pre ktorý typ politického usporiadania štátu. V kapitole 3 dochádzajú k záveru, že model delegácie je vhodný najmä pre také usporiadanie, kde existuje menší počet veľkých strán, ktoré sa prakticky striedajú pri moci na základe vytvorenia prevažne jednofarebných vlád (napr. Británia, Nemecko). Z hľadiska politickej teórie sa jedná o štáty s jednou hlavnou deliacou líniou spoločnosti (obvykle ekonomická – vyššie a nižšie príjmové skupiny) a volebný systém je buď väčšinový, alebo proporcionálny s dvoma veľkými stranami. Pri štátoch s viacerými deliacimi líniami (okrem ekonomickej napr. etnická, prípadne náboženská; napr. Belgicko) dochádza k rozparcelovaniu straníckej scény medzi viacero táborov, v parlamente je obvykle zastúpených viac strán, ktoré tvoria koaličné vlády. Pre takéto štáty je podľa autorov vhodnejší model kontraktov. Možno oceniť fakt, že autori pripúšťajú okolnosti za ktorých takéto jednoduché rozdelenie nemusí platiť. Ilustratívnym príkladom môže byť existencia veľkej koalície v Nemecku, kedy sa autori zhodujú na potrebe usporiadania na základe modelu kontraktov.

V kapitolách 4 a 5 používajú autori pomerne sofistikované (nielen) ekonomické metódy na určenie, aké systémy fiškálneho vládnutia mali štáty EU-15 v rokoch 1985-2004 a k akým viedli fiškálnym výsledkom, pričom ukazovateľmi sú prirodzene najmä maastrichtské kritéria deficitu a rozpočtu. Táto časť knihy je ne-ekonomickému čitateľovi relatívne nedostupná a ako mierny nedostatok možno hodnotiť absenciu jasného čiastkového záveru z týchto častí. Za súčasnej situácie je čitateľ ponechaný napospas relatívne komplikovaným grafom, tabuľkám a rovniciam a verbálne vyjadrenie výsledkov empirického výskumu sa obmedzuje na pomerne banálne konštatovanie, že krajiny nepoužívali v danom období vždy optimálne nastavenie fiškálneho vládnutia, ako ho predpokladá model autorov.

Kapitolu 6 možno veľmi privítať, nakoľko rozširuje záber autorov o (v období realizácie výskumu autorov) pristupujúce krajiny stredovýchodnej Európy. V tejto časti je čiastkový záver pomerne dobre komunikovaný. Autori uvádzajú, že krajiny sa síce vo všeobecnosti vydali cestou správneho modelu, avšak v momente vstupu do Únie nedisponovali dostatočne robustnými pravidlami na zaistenie zodpovednej fiškálnej politiky.

Autori však uznávajú, že postkomunistické krajiny v podstate začínajú na zelenej lúke. Navyše, autori prichádzajú k zaujímavému záveru – krajiny, ktoré potrebovali pomoc MMF, v porovnaní reformného úsilia smerom k optimálnemu fiškálnemu vládnutiu zaostávali za ostatnými krajinami. Autori to vysvetľujú tak, že tieto krajiny mali oveľa menšiu motiváciu k týmto krokom, nakoľko im snažilo do bodky splniť pomerne technické reformné zadania MMF.

V poslednej kapitole jadra knihy sa autori venujú fiškálnemu rámcu EÚ, teda prirodzene najmä Maatrichtskej zmluve zakladajúcej o.i. Hospodársku a menovú úniu (EMU, HMÚ), a tiež jej fiškálnej komponente, Paktu stability a rastu (SGP). V čase, keď bola kniha pripravovaná, bol SGP oslabený nečinnosťou Rady v prípade nadmerných deficitov Francúzska a Nemecka a autori to identifikujú ako závažný problém do budúcna. Je pozoruhodné, že na základe evidentného trendu navyšovania štátnych dlhov uvažujú o prípadnej role ECB v procese riešenia prípadnej krízy. Monetizácia dlhu je totiž najľahšou cestou, i keď najrizikovejšou. V poznámke pod čiarou na strane 170 sa autori zmieňujú o možnosti do budúcna nakupovať dlhy štátov ECB-ou na sekundárnych trhoch za účelom udržania dôveryhodnosti štátnych dlhopisov problémových krajín. Fakt, že sa práve v súčasnosti jedná o realitu, a navyše veľmi kontroverznú (ECB nesmie priamo financovať vlády, tzv. „no bailout clause”), len podčiarkuje nadčasovosť publikácie.

Záverom autori odporúčajú posilnenie fiškálnej disciplíny v EMU. Pevné zaistenie je podľa nich možné dosiahnuť iba vytvorením nového európskeho telesa, ktoré nazývajú Rada udržateľnosti HMÚ. V tejto rade by sedeli odborníci a bola by spolukreovaná inštitucionálnym trojuholníkom EÚ. Jej úlohou by bolo dohliadať na udržateľnosť rozpočtov (resp. dlhov, keďže v prípade fiškálnej politiky sa jedná podľa autorov dominantne práve o dlhy; deficity, na ktorých spočíva väčšina pozornosti, sú až podružné) jednotlivých štátov.

Publikácia pôsobí veľmi dôveryhodným dojmom, a to vonkoncom nie len kvôli vydavateľstvu kde vyšla, či kvôli menám autorov. Práca má solídny teoreticko-metodologický základ a rozsiahlu empiricko-analytickú časť. Prehľadnosti by prospelo jasnejšie a číslované členenie na menšie celky, ako aj jasnejšie a ucelenejšie čiastkové závery jednotlivých častí. Toto by tiež uľahčilo orientáciu v texte záujemcovi z radov ne-ekonómov. Knihu však možno rozhodne odporučiť odbornému publiku a fakt, že jej prečítanie a pochopenie vyžaduje relatívne vysokú kvalifikáciu v ekonomickej oblasti nemožno v žiadnom prípade chápať ako výčitku.